18 May

Råd til regjeringen om innovative anskaffelser

Mennesker med lyspære

Leverandørene klarer ikke å hjelpe offentlige behovshavere med innovasjon når offentlige virksomheter avgrenser seg til å kjøpe av varer og tjenester.

Notat til drømmeløftet fra Roar Jakobsen (strategirådgiver, PhD) og Oddgeir Hvidsten (strategirådgiver), som oppfølging rundebordskonferanse om offentlig anskaffelser i Innovasjon Norge 28. april 2015.

Økte innovasjonseffekter av offentlige anskaffelser

Hvordan kan offentlige anskaffelser brukes bedre for å løse viktige samfunnsutfordringer og bidra til omstillingen av norsk økonomi? Forskningen er tydelig. Leverandørene klarer ikke å hjelpe offentlige behovshavere med innovasjon når offentlige virksomheter avgrenser seg til å kjøpe av varer og tjenester.

Intensjonen om å søke mest mulig effektiv utnyttelse av offentlige midler bidrar til å skape ubalanserte bestiller-utfører forhold gjennom sitt strenge fokus på lav pris. Dette begrenser verdiskapingen og står i veien for fleksible partnerskap. Når myndighetene forsøker å oppnå best mulig pris, så detaljspesifiserer de mye av det som trengs. Konkurransen mellom leverandørene står dermed om å tilby lavest mulig pris, og de fjerner alle ikke-spesifiserte tillegg, samt reduserer fleksibiliteten til å håndtere uforutsette hendelser. Dette virker bra når det er lett å forutse kravene og når omgivelsene er sikre og stabile.

Offentlige myndigheters digitaliseringsarbeid skjer i svært komplekse omgivelser, med hyppige endringskrav, og med mange interessenter. Vi er nå inne i en tid hvor stramme budsjettrammer, økende behov og hurtige sosiale og teknologiske endringer preger etterspørselen etter offentlige digitale tjenester. Offentlig sektor står overfor en stor transformasjonsreise og myndighetene må søke et nytt paradigme for anskaffelser om de skal lykkes i å skaffe seg de nødvendige ressurser.

Vi har derfor et klart råd til regjeringen nå. Sats på virkemidler som bidrar til sterkere utprøving av allianser og langsiktige partnerskap på innovasjonsfeltet. Særlig på områdene teknologiutvikling, digitalisering og kunnskapsintensive næringer. Norge har gode forutsetninger til å skape velfungerende digitale næringsklynger dersom en konsentrerer investeringer rundt dette. Og vi har i Norge gode tradisjoner for å få til brudd med kostnadsdrivende praksis og vanetenkning, slik man gjorde i oljesektoren for 25 år siden. Dette kan startes nå uten veldig stor ressursinnsats.

Man kan ikke bare bestille en innovasjon

Skal man få innovasjonseffekter av anskaffelser må man inngå allianser og partnerskap. Forskning viser at leverandørers bidrag til verdiskapning hos kjøper i veldig liten grad er knyttet til selve produktet eller tjenesten. Med typiske markedskontrakter er det jo nettopp selve produktet eller tjenesten som er det eneste fokus. Med andre ord så lar ikke innovasjonseffekter seg forene med armlengdes avstands-kontrakter.

Skal leverandørene bidra med innovasjon, så krever det inngående kjennskap til kunden og hvilke problemstillinger kunden jobber med. Med dagens anskaffelsespraksis (korte kontrakter og prinsipper om armlengdes avstand) rekker leverandørene aldri å forstå kundenes utfordringer. De får da sjelden anledning til å bringe sin kunnskap, sine ferdigheter og sine erfaringer til torgs. Dersom man ikke er villig til å prøve ut allianser og partnerskap, så er det vanskelig å få til innovasjonseffekter.

I Norge må vi ta tak i en rekke samfunnsutfordringer i tiden som kommer, blant annet på helse- og omsorgsfeltet, innen digitalisering, og på bærekraftig miljøteknologi. Dette er ikke problemer som vi kan kjøpe oss ut av. For å lykkes med innovasjon her, må vi utfordre vår tradisjonelle tenkning rundt samarbeid mellom offentlige og private aktører. Det holder ikke at det offentlige går ut i markedet med store anbud og etterspør innovative løsninger. Erfaringer viser at den finansielle og kontraktuelle granskingen (gode virkemidler når fremtiden er kjent og prisen dermed fast) som er iboende i store anskaffelser er et direkte hinder for innovasjon.

For å lykkes med innovasjon må partene ofte jobbe tett sammen over lang tid, og gjerne også foreta kunnskapsmessige investeringer som binder partene tett til hverandre. De må føle seg fri til å utforske ulike måter å gjøre ting på. De må kunne lære ut i fra sine egne erfaringer underveis. De må kunne la seg inspirere av, og lære av, andre aktører og av internasjonale eksperimenter som bringer fram nye muligheter, annen adferd og ny teknologi. Dette krever nysgjerrighet, tid og rom til å utforske ideer sammen. Og ikke minst et bredere blikk på verdiskaping med utgangspunkt i hva slags effekter brukerne skal oppleve, inkludert subjektive brukeropplevelser som ikke enkelt lar seg telle og måle.

Vi trenger en mentalitetsendring i de offentlige innkjøpsmiljøene. Korte kontrakter og prinsipper om armlengdes avstand fungerer ikke i denne verden. Vi trenger innkjøpsmiljøer som utforsker handlingsrommet for langtidskontrakter og partnerskapsavtaler, spesielt kontrakter med incentiver for langsiktige investeringer og forskningsbasert innovasjon. Regjeringen bør satse på virkemidler som fremmer slik utprøving.

Regelverket for offentlige anskaffelser åpner for langt mer innovasjon enn det vi tillater oss å gjennomføre. Ytterligere regelverksforenklinger er på vei. Men fortsatt er det mye frykt knyttet til offentlige innkjøp. Og samtidig lever en rekke myter i beste velgående i mange innkjøpsmiljøer. Derfor vil vi fortsatt gå glipp av mye verdiskaping i tiden som kommer.

Noen av de mest utbredte mytene gjelder forestillingen om at langvarige kontraktsforhold må unngås i forbindelse med offentlige innkjøp, at leverandørene må holdes på armlengdes avstand, og at lock-in situasjoner og avhengighet mellom partene må unngås. Vi kaller dette for myter, fordi forskningen er solid; slik kontraktspraksis er assosiert med dårlige resultater. Særlig når formålet er å få til innovasjonseffekter. Dette gjelder i offentlig sektor så vel som i privat sektor. Sagt med andre ord, tar man et brudd med disse mytene, så er forutsetningene for å lykkes svært mye bedre. I Norge går vi glipp av mye verdiskaping på grunn av at vi lar disse mytene leve videre.

Selv ikke Stortingets kontroll og konstitusjonskomité evner å ha et kritisk blikk på disse mytene. Ved NAV-skandalen ble leverandøravhengighet utelukkende omtalt som en negativ praksis som en i størst mulig grad bør søke å unngå. Ikke et ord ble nevnt om oppsidene ved langsiktige og gjensidige bindinger mellom kunde og leverandør. Selv om det er i slike situasjoner en gjerne får de beste effektene, både når det gjelder kostnadsreduksjoner, tjenesteforbedring og innovasjon. Vi kan ikke undervurdere hvor vanskelig det er å knuse disse mytene. Forestillingene om korte kontrakter, armlengdes avstand og hyppig markedsutsetting sitter dypt i ryggraden selv på de øverste nivåer i Norge. Her er det noen ledelsesmessige og kulturelle mønstre som må tas på alvor. Noen må gå foran og knuse myter. Her har også regjeringen et ansvar.

Heldigvis er myndighetene godt posisjonert for å forstå innbyggernes behov. Myndighetene kan frigjøre seg fra taktiske og kommersielt motiverte valg leverandørene alltid vil måtte ha. De har derfor en spesiell mulighet og et spesielt ansvar for å sette rammene for kommersiell aktivitet. Når en setter disse rammene må myndighetene sørge for at kommersielle aktører også investerer i viktige behov som ikke nødvendigvis har en stor kommersiell oppside for å få aksess til de lukrative markedene. Slik sett har myndighetene et ansvar for å balansere innbyggere, næringsliv og samfunnsmessige behov.

Ny digital agenda for Norge

Hva skal Norge leve av etter oljen? Produktivitetskommisjonen peker blant annet på teknologiutvikling og kunnskapsintensive næringer, og Innovasjon Norge har treffsikre virkemidler inn mot disse næringene gjennom Klyngeprogrammet. Denne satsningen er en viktig del av innovasjons- og næringspolitikken i Norge. Men hva med IKT og digitalisering? Forskningsprosjektet «Et kunnskapsbasert Norge” slår fast at IKT som næringsklynge ikke er sterk nok i Norge. Et av hovedproblemene er mangel på kompetanse og talent. Kunne dette sett annerledes ut dersom vi hadde gjennomført offentlige anskaffelser på en annen måte?

I følge Computerworld (30. april 2015) bruker offentlig sektor 70 milliarder kroner på IKT hvert år. Normen er konsulentkjøp, gjerne på rammeavtaler. Det offentlige kjører store prosjekter, og prinsipper om armlengdes avstand legges til grunn. En velger korte, tidsavgrensede rammeavtaler for å unngå leverandørbindinger.

Norge og norsk næringsliv går glipp av den kunnskapen som store internasjonale selskaper kan bringe til torgs her i landet, og som kan overføres til norsk næringsliv til offentlig sektor. Denne globale konkurransen, men også kunnskapen som følger med, ruster norske entreprenører til å ta plass også internasjonalt med sine produkter og tjenester. Det avgjørende er da å sette kontrakter hvor slik kunnskapsoverføring eller FoU investeringer er en del av avtalen.

Hva skjer om vi endrer vår innkjøpspraksis i retning av langsiktige partnerskapsavtaler og strategiske allianser? Vi tror dette kunne tiltrekke seg større investeringer på innovasjon, og dermed også bidra til et kompetanseløft i IKT-næringen. Slike langsiktige partnerskapsavtaler vil fremme veksten av kunnskapsøkonomien i Norge, og på digitaliseringsfeltet vil de være helt avgjørende for å få global ekspertise til Norge.

Norge har gode forutsetninger for å tiltrekke seg store investeringer innen innovasjon og forsking grunnet vår tilbøyelighet til å registrere alt (omfattende registre innen helse, omsorg, skatt, person etc.), lave befolkningstall (lett og teste ut nye ting), høy adopsjon av teknologi, og god økonomi. Men så lenge vi betrakter digitalisering og IKT-investeringer som rene produkt- og tjenestekjøp innen software, systemutvikling og infrastruktur, ja så skyver vi de store internasjonale selskapene vekk fra oss. Vi må slippe global ekspertise tettere inn på oss og på våre samfunnsutfordringer, og tørre å tenke større tanker enn det vi gjør i dag.

For å lykkes med å få større investeringer til Norge innen innovasjon og forskning, må vi først og fremst sette oss høyere ambisjoner. For det første blir verden mer og mer global. Forskning og utvikling blir i større og større grad global. Derfor må vi tenke globalt og global konkurranse når vi tenker innovasjon. For det andre står det offentlige nå overfor noen store omstillinger. Offentlig sektor går ut i markedet med store anbud. Denne kjøpekraften kan brukes til å stille mye større krav til samfunnsinvesteringer fra leverandørenes side på digitaliseringsfeltet, eksempelvis innen helse, omsorg, utdanning og transport. Når flere aktører i offentlig sektor nå skal investere mange milliarder på IKT-modernisering, så er det fullt mulig å utfordre leverandørene på hvor mye de er villige til å investere i f.eks. et innovasjonspartnerskap. Dette har en gjort i andre land, og lykkes godt med det (f.eks. Katalonia i Spania).

Med høyere ambisjoner og sterkere krav til samfunnsinvesteringer, burde det være mulig å få store internasjonale selskaper til å etablere forskningslabber og innovasjonslabber i Norge. Dette vil tiltrekke seg global ekspertise og skape bedre innovasjonsmiljøer rundt norske grundere og etablerere. Men for å få til dette, må vi utfordre vår tradisjonelle tenkning rundt samarbeid mellom offentlige og private aktører. Vi må tenke strategisk og samarbeide for å bygge et større og mer langsiktig program. Slik kan det i Norge vokse frem sterke teknologiklynger som tar utgangspunkt i de fortrinnene vi har i Norge som vi nevnte ovenfor. Vi kan slik sett skape en rekke innovasjoner knyttet til norsk utvikling. Men dette krever at vi ser markedet som globalt, og vi må ha mye større ambisjoner om å ta mere av den globale investeringskaka.

På 90-tallet sto Norge overfor en liknende situasjon i oljenæringen som den vi ser i IKT-næringen i dag. Investeringer på norsk sokkel bidro ikke til konkurransekraft, kostnadsnivået var for høyt og utviklingstakten for lav. I tillegg hadde en store utfordringer med helse, miljø og sikkerhet. Store internasjonale selskaper truet med å forlate sokkelen på grunn av byråkratiske anskaffelsesløp og rigide kontraktsrelasjoner. NORSOK-prosessen adresserte dette problemet. Leverandørindustrien og offentlig sektor gikk sammen for å etablere nye arbeidsformer, samarbeidsnormer og spilleregler. Aktørene ble enige om å etablere mere langsiktige og smidige relasjonskontrakter på de store og viktige samfunnsinvesteringene innen olje- og gassutvinning. Dette var med på å skape grobunn for et konkurransedyktig næringsliv i Norge.

I dag ser vi tilsvarende problemer når offentlig sektor nå skal digitaliseres. Store kostnadsoverskridelser, mislykkede IKT-prosjekter, flere lovendringer som ikke kan iverksettes fordi etatenes IT-systemer ikke håndterer de nye lovene, osv. Utfordringene søkes løst gjennom byråkratiske og rigide anskaffelses- og kontraktsformer på digitaliseringsfeltet. Dette hindrer arbeidet med å løse viktige samfunnsutfordringer. Og enda verre. Dette hindrer omstillingen av norsk økonomi. Det er på tide å ta fram igjen denne gamle kunnskapen om offentlig-privat samarbeid som ble skapt under NORSOK-prosessen. Vi trenger en slik NORSOK-prosess på digitaliseringsfeltet i Norge.

Hva er det som helt konkret bør gjøres? Vi tror ikke det er verre enn å sette et lite team på dette med et riktig mandat. Det handler først og fremst om å samle aktørene for å finne ut hva en konkret kan gjøre sammen. Som i NORSOK-prosessen, hvor leverandørene ble invitert inn og fikk være med på å definere løsningsrommet. Det er avgjørende at et slikt team besitter kompetanse på andre kontraktsformer slik som strategiske allianser, partnerskap, mv. og bringer frem denne kunnskapen til politikere og rådgivere i embetsverket.

Notat: 2015-05-15

(Illustrasjon: totallyPic.com)

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert. Obligatoriske felt er merket med *

%d bloggere liker dette: